當我們討論反壟斷時,我們在討論什麼?
2020年10月26日06:42
當我們討論反壟斷時,我們在討論什麼?
當我們討論反壟斷時,我們在討論什麼?

  新浪科技 鄭峻發自美國矽谷

  上週,美國司法部和11個州政府正式對Google提起反壟斷訴訟,指控Google利用非法手段維持和擴大自己在搜索領域的主導地位。這是美國反壟斷監管史上的一個新里程碑,也是自1998年微軟反壟斷訴訟之後,美國20多年來最具影響力的反壟斷訴訟。此外,針對Facebook、亞馬遜和Apple的反壟斷調查仍在進行之中,下一個遭遇訴訟的巨頭可能是社交巨頭Facebook。

  當我們討論這場反壟斷訴訟風暴的時候,我們究竟在討論什麼?

  1、美國政府在起訴Google什麼?

  非法操作。美國司法部在起訴文件中提到Google的非法商業操作,具體指的是Google每年向渠道支付幾十億美元達成獨家協議,將Google搜索設為預設搜索引擎,在設備上預裝Google搜索等應用,禁止渠道商與Google的競爭對手合作。這些渠道包括了Apple、Samsung、LG和Motorola等硬件廠商,涵蓋了Verizon、AT&T和T-Mobile等運營商,以及Mozilla、Opera以及UCWeb瀏覽器廠商支付費用。

  據美國司法部統計,這些獨家協議總計給Google帶來了美國市場略低於60%的搜索流量。此外,Google自己的Chrome瀏覽器(市場份額超過60%)還帶來了20%的搜索流量。加起來,Google總計控制著美國市場大約80%的搜索流量。如果細分到搜索引擎流量,Google控制著美國市場將近90%的市場份額(Statcounter 今年9月統計數據是88.15%)。如果細分到移動端搜索流量,那麼Google的市場份額更是高達95%。

  Google本身已經成為了搜索的代名詞,而今更嚴格掌控著消費者搜索流量入口。在這樣的情況下,Google的搜索對手早已經萎靡不振,失去了任何挑戰Google的可能性。必應(6%)、雅虎(3%)、DuckDuckGo(2%)等幾個搜索對手加起來的份額也只有10%。而僅僅在五年前,必應的市場份額還將近20%,現在則被基本限製在了桌面端微軟自己的Windows平台。

  2、市場份額太高就是壟斷嗎?

  並非如此。市場份額過高,不一定會被定性為壟斷。微軟和英特爾的市場份額都曾經超過90%。如果科技巨頭因為技術和產品的獨有優勢,獲得市場的主導份額,則屬於自然壟斷,並不會遭到反壟斷訴訟。不過,如果他們通過強行併購、捆綁銷售、折扣價格、排他性交易等不正當方式打壓競爭對手,維持和擴大自己的市場份額,那麼這種破壞市場競爭的行為就會遭到反壟斷訴訟。簡言之,反壟斷反對的是壟斷行為,而不是壟斷地位。

  美國早在1890年就製訂了第一部反壟斷法律《謝爾曼法》(Sherman Act),其中明確規定“以托拉斯形式製定合同,進行兼併以及合謀限製貿易的行為,都屬於違法”。當初這一法律的目的是保護市場自由競爭,不允許行業巨頭以壟斷手段限製和妨礙市場競爭,當時主要針對的是洛克菲勒家族組建的標準石油公司。

  標準石油公司通過一系列兼併收購、控制資源和壓價手段組建了一個龐大的石油帝國,一度控制著美國95%的煉油產能、90%的運輸能力和25%的原油產量。在經過多年訴訟之後,1911年美國最高法院終審判決把標準石油公司分拆成34家小公司,石油帝國就此分崩瓦解。後來美國分拆美國鋁業和AT&T同樣也是依據這一反壟斷法律。

  美國司法部此次起訴Google同樣是依據《謝爾曼法》,認定Google與諸多流量渠道達成獨家合作協議,限製了搜索市場的自由競爭。1998年,美國司法部起訴微軟的依據同樣也是《謝爾曼法》。微軟在Windows操作系統捆綁自己的IE瀏覽器,以打壓網景瀏覽器;美國政府認為微軟違反了1994年和解協議的承諾,即不在Windows里捆綁其他軟件產品,但微軟則認為IE瀏覽器不是其他軟件產品,而是Windows不可分割的部分。

  3、這是Google首次涉嫌壟斷嗎?

  當然不是。早在2010年美國聯邦貿易委員會(FTC)就對Google展開了近兩年時間的反壟斷調查。上一次Google被調查的原因是在搜索排名中偏向自己的互聯網產品,打壓點評網站Yelp、訂票網站Expedia、微軟必應等細分市場的競爭對手。時任GoogleCEO施密特參加了國會聽證,解釋Google的搜索結果排名狀況。他指責是競爭對手心懷不滿,更強調Google給中小企業帶來了經濟機會。

  2013年1月,FTC宣佈與Google達成和解。Google同意調整搜索業務部分操作,FTC則放棄對Google進行反壟斷訴訟。但據美國媒體後來獲得的FTC內部調查報告顯示,調查人員認定Google採用了阻礙競爭的手段,濫用了其壟斷威力,損害了互聯網用戶和競爭對手。他們強烈建議對Google採取更為嚴厲的反壟斷措施。但FTC的委員們卻決定督促Google改正,而不是提起訴訟,理由是這樣可以促使Google更快調整商業操作,有利於市場競爭。(因為訴訟耗時長久)

  而美國司法部此次調查專注於Google在搜索領域和廣告市場的操作,即Google通過合作支付“買路錢”掌控著搜索的渠道,而且沒有涉及Google在Android操作系統和Chrome瀏覽器的業務。雖然司法部表示他們還在對Google展開調查,但至少此次反壟斷訴訟不會再把這兩項核心業務加入其中。對Google來說,這也是一個利好因素。

  但在歐盟市場,Google已經多次收到反壟斷天價罰金。2017年Google因為搜索結果偏向自家產品,被歐盟處罰27億美元;2018年因為Android自帶諸多Google產品,被處罰50億美元;2019年Google因為AdSense廣告平台涉嫌壟斷,被歐盟處罰17億美元。三年時間,歐盟就給Google開出了94億美元的罰單。此外,Google還因為違反用戶隱私保護等問題遭到過歐盟成員國的處罰。不過,遭到歐盟天價處罰的美國科技巨頭還有微軟、英特爾、Apple、Facebook,等等等等。

  4、那麼Google會被強行分拆嗎?

  不太可能。雖然在新聞發佈會上態度強硬,表示一切都有可能,但美國司法部在反壟斷訴訟中並沒有明確要求分拆Google,他們要求法官阻止Google的妨礙競爭行為,並考慮採取必要的“結構性緩解”(structual relief)措施以彌補妨礙競爭損失,以及“任何必要適當的措施,在被Google違法操作影響的市場恢復市場競爭”。結構性緩解或許可以引申為要求調整Google業務結構,逼迫進行資產出售,但至少司法部沒有明確提出相關要求,這給了Google和司法部後續和解提供了談判空間。

  按照美國的訴訟慣例,這起訴訟也會極其漫長。如果雙方沒有達成和解,Google必然會上訴到底。從目前初審的哥倫比亞特區聯邦地區法院,到聯邦巡迴上訴法院再到可能的最高法院終審。雙方多個回合交鋒可能會耗時五六年時間。Google和甲骨文的Java專利訴訟案甚至已經進入了第11個年頭。對Google反壟斷訴訟而言,與司法部達成和解是更有可能的結果;如果明年美國政府換屆,親矽谷的拜登政府上台,雙方和解的可能性就更高了。

  儘管美國的反壟斷立法已經有130年歷史,但慘遭拆分的行業巨頭實際上只有1911年的標準石油公司、1945年美國鋁業公司和1984年的美國電報電話公司(即AT&T)。和AT&T同一時間遭遇反壟斷起訴的IBM和1998年被起訴的微軟,哪怕一開始強硬要求分拆,最終都以和解而結束。上世紀八十年代之後,經濟自由主義再次成為主導,美國司法體系逐漸趨於保守,在市場監管方面逐漸放寬,而且將消費者利益確定為反壟斷的標準。

  為什麼微軟沒有被分拆?與AT&T等之前被分拆的企業巨頭不同,微軟在Windows領域的主導優勢同樣是屬於自然壟斷,而不是通過佔據資源或者收購兼併獲得。而且,美國的反壟斷法律以消費者利益為標準,即怎樣最好保護消費者的利益,微軟將IE捆綁進Windows的做法實際上有利於消費者的使用體驗,而沒有損害到消費者的選擇,他們依然可以去使用其他瀏覽器。這是微軟辯方在上訴中說服法官的關鍵因素。同樣的道理也適用於今天的Google,而且Google搜索是完全免費的。

  5、起訴Google背後有政治因素嗎?

  一半一半。兩黨議員都認為應當限製互聯網巨頭的龐大規模和巨大影響力,眾議院對四大互聯網公司的反壟斷聽證會和調查報告也是由民主黨人主導的。這份調查報告措辭強烈的指責四大巨頭濫用市場主導優勢扼殺競爭,呼籲國會修訂反壟斷立法,以適應互聯網行業變化,對壟斷巨頭採取結構性調整等強製措施,包括分拆業務和調整結構。

  不過,美國總統特朗普對Google及亞馬遜抱有強烈的敵視態度,這也不是秘密。共和黨政府一直指責Google人為操縱搜索結果以偏向自由派,Google對此堅決否認。在此次遭受反壟斷調查的四大互聯網巨頭中,Google是第一個被調查,也是第一個遭起訴的,這個順序是由特朗普的司法部所直接決定的。此外,此次與聯邦司法部一道起訴的Google的11個州政府,全部是共和黨主導的紅州,顯然不是巧合。Google前CEO施密特對此直言不諱的說,起訴Google就是特朗普政府所主導的。施密特本人和民主黨陣營關係非常密切,2013年Google逃過FTC訴訟多少與此有關。

  在美國兩大反壟斷機構中,司法部負責調查Google,而Facebook和亞馬遜的反壟斷調查則交給了FTC。兩個反壟斷機構之間存在監管職能與管轄範圍的差別,也存在著競爭。司法部主要負責《謝爾曼》相關的壟斷行為,FTC則主責1914年頒布的《聯邦貿易委員會法》相關的壟斷行為。兩大機構也同時負責《克萊頓法》(Clayton Act)的相關壟斷行為,在對企業進行反壟斷調查之前會進行溝通和分工。司法部還可以進行刑事調查,而FTC更多關注消費者權益方面。司法部要求自己來調查和起訴Google,也意味著Google的情況更加嚴重。

  此前高通專利授權協議的反壟斷案件,是交由FTC調查和起訴的,但高通在輸掉初審之後贏得了上訴。美國司法部旗幟鮮明地支援高通,甚至與FTC唱起了對台戲。為什麼?起訴高通的案件是奧巴馬時期的FTC負責的,而特朗普政府的司法部則支援高通,特朗普政府的FTC同樣更換了領導層。雖然FTC是個獨立監管機構,但其決策的五人委員會中,其中包括主席在內的三名委員是由新任總統提名的。FTC的政策導向實際上也與總統有著直接關係。

  6、那Google是怎麼回應指控的?

  避實就虛。2010年FTC調查Google搜索結果偏向自家產品時,時任CEO施密特的國會聽證主要強調兩點:Google給美國經濟和中小企業帶來了諸多受益,對手因為在市場競爭中落敗而抹黑Google。十年之後,司法部起訴Google通過非法手段控制搜索流量渠道時,Google的回應主要專注於消費者體驗:網民使用Google是他們自己選擇的,打壓Google只會幫助那些低質量的對手,損害到網民的搜索體驗。

  Google始終強調自己的優勢在於搜索質量,如果Google搜索不好用,用戶隨時可以更換其他搜索產品。但實際情況是,Google佔據著幾乎所有的搜索流量入口,用戶根本不會去嚐試和對比其他搜索產品。正如小眾搜索DuckDuckGo的CEO所說,要在手機上更換預設搜索引擎需要15-20個步驟,用戶可能點到第四步就已經不耐煩了。Google通過系列獨家合作,獲得了絕大多數搜索流量,海量數據反過來推動Google搜索更加精準,更加領先於其他競爭對手。

  Google還再次使出了轉移目標的招數。Google絕口不提自己在搜索領域市場份額接近90%,不提微軟必應已經無法對自己構成威脅,而不斷強調自己是一家數字廣告公司,Google在數字廣告市場的份額只有三分之一。Google甚至還強調數字廣告市場的競爭極為激烈,自己的最大競爭對手是另一大巨頭亞馬遜。這也是施密特在10多年製定的應對監管部門的口徑。

  7、其他幾大巨頭會被起訴嗎?

  也有可能。美國司法部和FTC已經對四大互聯網巨頭進行了一年多的反壟斷調查。Google是第一個遭受反壟斷訴訟的。目前來看,Facebook最有可能步Google後塵遭到起訴。據媒體報導,負責調查Facebook的FTC五名委員已經進行了內部討論,他們將投票決定是否起訴這家社交網絡巨頭。如果決定起訴,則會是在下個月。而且,亞馬遜和Apple目前還分別面臨著來自第三方賣家和開發者的訴訟。此前,FTC已經因為用戶隱私保護不力,向Facebook開出了50億美元的天價罰單。

  美國眾議院反壟斷委員會在本月初頒布的《數字市場調查報告》具體列出了四大科技巨頭的壟斷行為:亞馬遜濫用自己電商平台的優勢,阻礙潛在對手與自己競爭;Apple壟斷了iOS應用市場,向開發者收取過高佣金;Facebook為了維持和擴大壟斷地位,連續收購了Instagram和WhatsApp這樣的潛在競爭對手,更直接複製Snapchat和Tiktok等競爭對手的特色功能。

  眾議院反壟斷調查報告更為重要的意義在於,呼籲美國國會修訂反壟斷法律,以體現互聯網時代的市場競爭特色,將反壟斷的認定標準從是否損害消費者利益調整為是否損害市場競爭。如果繼續按照以消費者利益為中心的標準,檢方很難證明像Google和Facebook這樣的免費優質產品損害了消費者利益,也就無法證明兩大巨頭的壟斷行為。但新的反壟斷法律製定則是下一屆國會的議程。

  8、屢試不爽的中國威脅論

  屢試不爽。強調中國威脅也是美國互聯網巨頭們在面對監管處罰時的管用招數,即如果美國政府處罰他們,會直接影響到美國科技競爭力,幫助中國在中美科技競爭中佔據上風。早在兩年前,朱克伯格因為Facebook泄露用戶數據事件參加國會聽證會時,就把中國競爭作為了一個擋箭牌。一旦國會議員提到任何分拆的懲罰措施時,就搬出中國競爭威脅論,任何損害Facebook競爭力的監管舉措都是在幫助中國科技巨頭。

  Google前CEO施密特本週對外表態時,同樣搬出了中國威脅論,呼籲美國政府應該多關注中國而不是Google,因為科技巨頭才是美國經濟的最主要推動力。“中國和美國之間的競爭才是真正核心問題,一旦我們輸給了中國,50年的增長都會面臨著威脅。”施密特目前擔任美國五角大樓的尖端科技顧問,他一直呼籲美國政府加大人工智能方面的投入,強調美國必須在這一未來科技領域擊敗中國。而Google則是美國人工智能技術最領先的科技公司之一。

  對美國政策製定擁有巨大影響力的智庫組織美國信息技術創新基金會(ITIF)也通過電子郵件向新浪科技表示,“很多國家都希望複製美國矽谷的成功,通過諸多政策工具打壓美國科技巨頭,扶持自己國內的科技企業。美國司法部在對美國科技公司進行反壟斷調查時需要考慮這一因素。司法部當然應該對損害消費者的不利於競爭的行為採取行動,但是他們也應該避免結構性調整,不應該簡單抱著‘巨頭就是作惡’這種反壟斷思維,他們還應該考慮政策對創新帶來的更廣泛影響。”顯然,ITIF就差直接點名中國了,Google是ITIF的主要贊助者。

  美國非營利智庫週期研究基金會(Foundation for the Study of Cycles)董事長理查德·史密斯(Richard Smith)在接受新浪科技專訪時同樣認為,“美國政府和科技巨頭互相需要彼此。而且美國政府已經將科技競爭力視為國家安全戰略,視為美國全球競爭力的關鍵;因為中美科技競爭的關係,美國不太可能對科技巨頭痛下殺手。”

  9、反壟斷風暴成效未知

  美國很早就意識到了經濟權力過度集中帶來的危害,也是全球最早製訂反壟斷法律的國家,早在1890年就通過了《謝爾曼法案》,禁止企業形成托拉斯阻礙市場競爭。在過去一百多年時間,美國政府又陸續通過了《克萊頓法》、《聯邦通訊委員會法》、《反兼併法》等諸多法律對反壟斷法律體系進行完善,並通過反壟斷調查和訴訟,迫使涉嫌壟斷的行業巨頭放棄阻礙市場競爭的行為,甚至還分拆了三家曾經不可一世的企業巨頭。

  但進入互聯網時代之後,美國的反壟斷監管卻明顯落後於行業發展。這背後存在著諸多因素。相比此前行業巨頭通過兼併和資源獲得的壟斷,科技企業不少是通過領先的技術獲得的自然壟斷地位。此外,主張放鬆監管的新自由主義在美國政壇逐漸佔據上風。2010年和2014年,美國最高法院先後取消了企業政治捐款限製和金額限製,導致企業巨頭在美國政治的影響力不斷加大。

  而且,相比之前的石油電信巨頭,互聯網巨頭的影響力更加無所不在,幾乎涉及到民眾生活的每個方面。美國互聯網巨頭主導著全球絕大多數市場,掌控著全球數十億用戶的數據;這也讓美國政府並不願意削弱這些企業的競爭力,以免影響美國在全球經濟新秩序的主導優勢。

  過去15年時間,Google、亞馬遜、Facebook等科技巨頭在各自行業的優勢不斷擴大,在美國經濟所佔比重急劇提升。此次遭受反壟斷調查的四大互聯網巨頭的市值甚至超過了5.5萬億美元,科技公司創始人的個人財富更是不斷創下新高。經濟實力和個人財富的高度集中,讓美國監管層終於意識到了互聯網時代的反壟斷重要性。與此同時,互聯網巨頭在政治輿論和意識形態方面的巨大影響力,也讓兩黨高層都敲響了警鍾。

  從某種意義上來說,現在的互聯網巨頭在美國經濟所占的比重並不次於一個世紀之前的洛克菲勒、摩根、卡內基和範德比爾特等行業巨頭。只是傳統巨頭控制的是資源和產能,而互聯網巨頭控制的是用戶和數據。此次美國司法部對Google的反壟斷訴訟是互聯網時代的一個監管里程碑。但此次反壟斷風暴究竟能給互聯網行業競爭帶來多大的影響,是雷聲大雨點小,還是徹底重組行業,依然是個未知數。

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